在增值税的纳税人中，分一般纳税人和小规模纳税人。小规模纳税人发生应税行为时只能自开增值税普通发票，如果购货方是一般纳税人，索要专用发票时，就只能向主管税务机关申请代开。代开的专用发票与自开的专用发票、普通发票差异之处在于销货方一栏，显示的是主管税务机关的单位信息，而小规模纳税人的单位信息则在备注栏显示。税务机关在代开的同时对小规模纳税人征收专用发票上的“税额”。这笔专用发票的税款虽然说是预缴，但却是小规模纳税人必须负担的，不予退还，不能享受小微企业的免税政策。这是为了保持增值税征抵链条的完整性，因为购货方一般纳税人“凭票即抵”，抵扣的正是这笔专用发票的“税额”，也就是销货方小规模纳税人缴纳的税款。除非小规模纳税人收回代开的专用发票（一般纳税人未申报抵扣），才可向税务机关申请退还专用发票预缴的税款。由于代开的专用发票有“含金量”，所以问世之初也是不法分子伪造的重点对象。直至“金税工程”将它一并纳入防伪税控系统，有防伪密码，抵扣时先要通过认证系统这个“照妖镜”，才使得不法分子无处下手.
随着经济形势的发展，以及“营改增”政策全面铺开，一般纳税人从小规模纳税人购入货物、服务、资产时，都会考虑索要专用发票作为抵扣凭证，以降低自身的税收负担。目前不少小规模纳税人到主管税务机关的办税服务厅（窗口）申请代开大量专用发票，对税务机关的纳税服务俨然形成不小的压力。税务机关也在不断改进代开发票的服务方式，例如有些地方税务机关采取让纳税人网上申请，自行填列代开资料，然后再预约取票的方式缓解工作压力。44号公告的出台，正是基于纳税服务压力骤增的大背景。为何选择住宿业作为先行试点，笔者分析，是受政策规定的影响。住宿业与餐饮业、娱乐业等服务行业同属常见的日常生活服务，但餐饮服务、娱乐服务却是“营改增”政策明确规定不予抵扣进项税额的服务项目，税务机关不会为这些服务项目代开专用发票。这样也就剩下受一般纳税人青睐的住宿业是试点的首选。同时，住宿业纳税人由于规模参差不齐，达不到一般纳税人销售额标准的纳税人不在少数。税务机关为方便住宿业小规模纳税人代开专用发票，大胆创新，让其通过增值税发票管理新系统自行开具，不必为发票的代开来回奔波。至于其他行业小规模纳税人，也不必“羡慕嫉妒恨”，随着税务机关不断推出便民新举措，小规模纳税人自开专用发票指日可待。
说到这里，顺带说说增值税发票管理新系统。这个新系统神通广大，引入税收分类编码以后，不仅让假票无所遁形，还让税务机关可以实时监控纳税人的开票数据，让真票虚开这张“画皮”败露踪迹。所以在此奉劝试点纳税人，对专用发票，且开且珍惜，切莫一时得意忘形，以身试法。
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